Cómo arreglar un esfuerzo global fallido

El cambio climático es el principal desafío ambiental que enfrentan las naciones hoy en día, y se considera cada vez más como uno de los temas centrales en las relaciones internacionales. Sin embargo, los gobiernos han utilizado una arquitectura defectuosa en sus intentos de crear tratados para contrarrestarla. Los acuerdos clave, el Protocolo de Kyoto de 1997 y el acuerdo climático de París de 2015, se han basado en acuerdos voluntarios, que inducen la libertad de conducción que socava cualquier acuerdo.

Los estados deben reconceptualizar los acuerdos climáticos y reemplazar el modelo defectuoso actual con una alternativa que tenga una estructura de incentivos diferente, lo que yo llamaría el «Club del Clima». Las naciones pueden superar el síndrome de la conducción libre en los acuerdos climáticos internacionales si adoptan el modelo del club e incluyen sanciones para las naciones que no participan. De lo contrario, el esfuerzo global para frenar el cambio climático seguramente fracasará.

En diciembre de 2019, la 25a Conferencia de las Partes (COP25) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se reunió en Madrid, España. Como concluyeron la mayoría de los observadores independientes, hubo una desconexión total entre la necesidad de fuertes reducciones de emisiones y los resultados de las deliberaciones. La COP25 siguió a la COP24, que siguió a la COP23, que siguió a la COP22, hasta la COP1, una serie de negociaciones multilaterales que produjeron el fallido Protocolo de Kyoto y el tambaleante acuerdo de París. Al final de esta larga serie de conferencias, el mundo en 2020 no está más avanzado que después de la COP1, en 1995: no existe un acuerdo internacional vinculante sobre el cambio climático.

Cuando un equipo atlético pierde 25 juegos seguidos, es hora de un nuevo entrenador. Después de una larga serie de reuniones climáticas fallidas, de manera similar, el viejo diseño para los acuerdos climáticos debería ser descartado en favor de uno nuevo que pueda corregir sus errores.

EL DILEMA DEL PRISIONERO DE CAMBIO CLIMÁTICO

Los conceptos de la teoría de juegos aclaran diferentes tipos de conflictos internacionales y el potencial de acuerdos internacionales. Una primera y fácil clase de acuerdos son aquellos que son universalmente beneficiosos y tienen fuertes incentivos para que las partes participen. Los ejemplos incluyen acuerdos de coordinación, como el acuerdo de 1912 para coordinar las mediciones mundiales del tiempo y, más recientemente, el acuerdo de usar «inglés de aviación» para la aviación civil, que coordina las comunicaciones para evitar colisiones durante los viajes aéreos. Una segunda clase de acuerdos, de dificultad media, se basa en la reciprocidad, un ejemplo central son los tratados sobre comercio internacional.

Una tercera clase de acuerdos internacionales se enfrenta a problemas difíciles: los que involucran bienes públicos globales. Estos son bienes cuyos impactos se extienden indivisiblemente por todo el mundo. Los bienes públicos no representan un fenómeno nuevo. Pero se están volviendo más críticos en el mundo de hoy debido al rápido cambio tecnológico y al asombroso descenso en los costos de transporte y comunicación. La rápida propagación de COVID-19 es un sombrío recordatorio de cómo las fuerzas mundiales no respetan fronteras y de los peligros de ignorar los problemas mundiales hasta que amenazan con abrumar a los países que se niegan a prepararse y cooperar.

Los acuerdos sobre bienes públicos globales son difíciles porque los países individuales tienen un incentivo para desertar, produciendo resultados no cooperativos. Al hacerlo, persiguen sus intereses nacionales en lugar de cooperar en planes que son globalmente beneficiosos. Muchos de los problemas mundiales más espinosos (conflicto armado interestatal, proliferación nuclear, el derecho del mar y, cada vez más, guerra cibernética) tienen la estructura del dilema de un prisionero. El dilema del prisionero ocurre en una situación estratégica en la cual los actores tienen incentivos para mejorar a expensas de otras partes. El resultado es que todas las partes están peor. (Los estudios de Scott Barrett de Columbia sobre acuerdos ambientales internacionales exponen la teoría y la historia de una manera ejemplar).

Los tratados internacionales sobre el clima, que intentan abordar problemas difíciles, entran en la tercera clase, y en gran medida no han logrado cumplir sus objetivos. Hay muchas razones para este fracaso. Dado que se dirigen a un problema difícil, los acuerdos climáticos internacionales comienzan con una estructura de incentivos que ha resultado intrínsecamente difícil de hacer funcionar. También han sido socavados por líderes miopes o venales que no tienen interés en problemas globales a largo plazo y se niegan a tomar el problema en serio. Otros obstáculos son la escala, la dificultad y el costo de frenar el cambio climático.

Pero además de enfrentar la dificultad intrínseca de resolver el difícil problema del cambio climático, los acuerdos climáticos internacionales se han basado en un modelo defectuoso de cómo deberían estructurarse. La falla central ha sido pasar por alto la estructura de incentivos. Debido a que los países no aprecian de manera realista que el desafío del calentamiento global presenta el dilema del prisionero, han negociado acuerdos que son voluntarios y promueven la libertad de conducción, y por lo tanto seguramente fracasarán.

MÁS CONOCIMIENTO SIN PROGRESO

Los riesgos del cambio climático fueron reconocidos en la CMNUCC, que fue ratificada en 1994. La CMNUCC declaró que el «objetivo último» de la política climática es «alcanzar. . . estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que evitaría interferencias antropogénicas peligrosas con el sistema climático «.

El primer paso en la implementación de la CMNUCC se dio en el Protocolo de Kyoto en 1997. La innovación más importante de Kyoto fue un sistema internacional de límite y de comercio para las emisiones. Las emisiones de gases de efecto invernadero de cada país estaban limitadas bajo el protocolo (el límite). Pero los países podrían comprar o vender sus derechos de emisión a otros países dependiendo de sus circunstancias (el comercio). La idea era que el sistema crearía un mercado de emisiones, lo que daría a los países, empresas y gobiernos fuertes incentivos para reducir sus emisiones.

El Protocolo de Kyoto fue un intento ambicioso de construir una arquitectura internacional para armonizar las políticas de diferentes países. Sin embargo, debido a que fue voluntario, Estados Unidos y Canadá se retiraron sin consecuencias, y ningún nuevo país firmó. Sufrió una muerte silenciosa, llorada por pocos, el 31 de diciembre de 2012, un club al que ningún país quería unirse.

El Protocolo de Kioto fue seguido por el acuerdo de París de 2015. Este acuerdo tenía como objetivo «mantener el aumento de la temperatura media global por debajo de los 2 ° C por encima de los niveles preindustriales». El acuerdo de París requiere que todos los países hagan sus mejores esfuerzos a través de «contribuciones determinadas a nivel nacional». Por ejemplo, China anunció que reduciría su intensidad de carbono (es decir, sus emisiones de dióxido de carbono por unidad de PIB), y otros países anunciaron reducciones absolutas en las emisiones. Estados Unidos, bajo la administración Trump, declaró que se retiraría del acuerdo.

Incluso antes de que Estados Unidos se retirara, estaba claro que los objetivos nacionales en el acuerdo de París eran inconsistentes con el objetivo de temperatura de dos grados. El acuerdo tiene dos defectos estructurales principales: no está coordinado y es voluntario. No está coordinado en el sentido de que sus políticas, si se llevan a cabo, no limitarían el cambio climático al objetivo de dos grados. Y es voluntario porque no hay sanciones si los países se retiran o no cumplen con sus compromisos.

Los estudios de tendencias pasadas, así como la probable ineficacia de los compromisos del acuerdo de París, apuntan a una realidad sombría. Las emisiones globales tendrían que disminuir aproximadamente un tres por ciento anual en los próximos años para que el mundo limite el calentamiento al objetivo de dos grados. Las emisiones reales han crecido aproximadamente un dos por ciento anual durante las últimas dos décadas. Los estudios de modelos indican que incluso si se cumplen los compromisos de París, la temperatura global casi seguramente superará el objetivo de dos grados más adelante en el siglo XXI.

La conclusión es que la política climática no ha progresado en las últimas tres décadas. Los peligros del calentamiento global se entienden mucho mejor, pero las naciones no han adoptado políticas efectivas para frenar el peligro que se avecina.

FREE RIDERS

¿Por qué los acuerdos sobre bienes públicos globales son tan evasivos? Después de todo, las naciones han logrado forjar políticas efectivas para los bienes públicos nacionales, como el aire limpio, la salud pública y la calidad del agua. ¿Por qué los acuerdos históricos como el Protocolo de Kyoto y el acuerdo de París no lograron afectar las tendencias de emisiones?

La razón es la libertad de conducción, estimulada por la tendencia de los países a perseguir sus intereses nacionales. La conducción libre ocurre cuando una parte recibe los beneficios de un bien público sin contribuir a los costos. En el caso de la política internacional de cambio climático, los países tienen un incentivo para confiar en las reducciones de emisiones de otros sin hacer reducciones domésticas costosas.

Centrarse en el bienestar nacional es apropiado cuando los impactos no se extienden sobre las fronteras nacionales. En tales casos, los países están bien gobernados si anteponen el bienestar de sus ciudadanos en lugar de promover intereses limitados, como a través de aranceles proteccionistas o regulaciones ambientales laxas. Sin embargo, cuando se abordan problemas globales, las políticas nacionalistas o no cooperativas que se centran únicamente en el país de origen a expensas de otros países, las políticas de mendigo de tu vecino, son contraproducentes.

Muchos problemas mundiales inducen la cooperación por su propia naturaleza. Al igual que los jugadores en equipos deportivos, los países pueden lograr más cuando actúan juntos que cuando se van por caminos separados. Los ejemplos más destacados de cooperación de suma positiva son los tratados y las alianzas que han llevado a una fuerte disminución de las muertes en combate en los últimos años. Otro caso importante es la aparición de regímenes de tarifas bajas en la mayoría de los países. Al reducir las barreras al comercio, todas las naciones han visto una mejora en sus niveles de vida.

Sin embargo, junto con los éxitos se encuentran una serie de fracasos en el escenario global. Las naciones no han logrado detener la proliferación nuclear, la sobrepesca en los océanos, la basura en el espacio y el cibercrimen transnacional. Muchas de estas fallas reflejan el síndrome de la conducción libre. Cuando hay esfuerzos internacionales para resolver un problema global, algunas naciones inevitablemente contribuyen muy poco. Por ejemplo, la OTAN se compromete a defender a sus miembros de los ataques. Las partes de la alianza acordaron compartir los costos. En la práctica, sin embargo, la distribución de la carga no es igual: los Estados Unidos representaron el 70 por ciento del gasto total en defensa de los miembros de la OTAN en 2018. Muchos otros miembros de la OTAN gastan solo una pequeña fracción de su PIB en defensa, siendo Luxemburgo el caso extremo , a solo 0.5 por ciento. Los países que no participan plenamente en un acuerdo multipartidista sobre bienes públicos obtienen un viaje gratis en las costosas inversiones de otros países.

El Free Rider es un obstáculo importante para abordar las externalidades globales, y se encuentra en el corazón de la incapacidad para abordar el cambio climático. Considere un acuerdo voluntario, como el Protocolo de Kyoto o el acuerdo de París. Ningún país tiene un incentivo para reducir drásticamente sus emisiones. Suponga que cuando el País A gasta $ 100 en reducción, los daños globales disminuyen en $ 200 pero el País A podría obtener solo $ 20 en beneficios: su análisis nacional de costo-beneficio lo llevaría a no llevar a cabo la reducción. Por lo tanto, las naciones tienen un fuerte incentivo para no participar en tales acuerdos. Si participan, existe un incentivo adicional para subestimar sus emisiones o perder objetivos ambiciosos. El resultado es un equilibrio no cooperativo de conducción libre, en el que pocos países llevan a cabo fuertes políticas de cambio climático, una situación que se asemeja mucho al entorno actual de políticas internacionales.

Cuando se trata de políticas de cambio climático en la actualidad, las naciones hablan en voz alta pero no llevan nada en absoluto.

BENEFICIOS DE LA MEMBRESÍA

A la luz del fracaso de los acuerdos anteriores, es fácil concluir que la cooperación internacional sobre el cambio climático está condenada al fracaso. Esta es la conclusión incorrecta. Los tratados climáticos anteriores han fallado debido a la mala arquitectura. La clave para un tratado climático efectivo es cambiar la arquitectura, de un acuerdo voluntario a uno con fuertes incentivos para participar.

Los acuerdos internacionales exitosos funcionan como una especie de club de naciones. Aunque la mayoría de las personas pertenecen a clubes, rara vez consideran su estructura. Un club es un grupo voluntario que obtiene beneficios mutuos al compartir los costos de producir un bien o servicio compartido. Las ganancias de un club exitoso son lo suficientemente grandes como para que los miembros paguen las cuotas y se adhieran a las reglas del club para obtener los beneficios de la membresía.

Las condiciones principales para un club exitoso incluyen que haya un recurso de tipo público bueno que se pueda compartir (ya sean los beneficios de una alianza militar o el disfrute de bienes de bajo costo de todo el mundo); que el acuerdo de cooperación, incluidos los costos o las cuotas, es beneficioso para cada uno de los miembros; que los no miembros pueden ser excluidos o penalizados a un costo relativamente bajo para los miembros; y que la membresía es estable en el sentido de que nadie quiere irse.

Las naciones pueden superar el síndrome del Free Rider en los acuerdos climáticos internacionales si adoptan el modelo de club en lugar del modelo de Kyoto-París. ¿Cómo podría funcionar el Climate Club? Hay dos características clave del Climate Club que lo distinguirían de los esfuerzos anteriores. El primero es que los países participantes estarían de acuerdo en llevar a cabo reducciones de emisiones armonizadas diseñadas para cumplir un objetivo climático (como un límite de temperatura de dos grados). La segunda diferencia crítica es que las naciones que no participan o no cumplen con sus obligaciones incurrirán en sanciones.

Comience con las reglas de membresía. Los primeros tratados climáticos implicaron restricciones cuantitativas, como los límites de emisión. Una regla más fructífera, en línea con el pensamiento ambiental moderno, se centraría en un precio del carbono, un precio asociado a las emisiones de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero. Más precisamente, los países acordarían un precio objetivo internacional del carbono, que sería la disposición central del acuerdo. Por ejemplo, los países podrían acordar que cada uno implementará políticas que produzcan un precio mínimo de carbono interno de $ 50 por tonelada métrica de dióxido de carbono. Ese precio objetivo podría aplicarse a 2020 y aumentar con el tiempo, digamos, tres por ciento por año en términos reales. (El Banco Mundial estima que el precio promedio mundial del carbono actual es de aproximadamente $ 2 por tonelada de dióxido de carbono).

¿Por qué los precios del carbono serían un mejor dispositivo de coordinación que la cantidad de emisiones? Una razón importante es que una ruta eficiente para limitar el calentamiento implicaría equiparar los costos incrementales (marginales) de las reducciones en todos los países y todos los sectores. Esto se lograría teniendo precios de carbono iguales en todas partes. Una segunda razón igualmente poderosa involucra la estrategia de negociación, un punto enfatizado en los escritos del economista Martin Weitzman. Cuando los países negocian sobre el precio objetivo, esto simplifica las negociaciones, convirtiéndolos en un solo número: dólares por tonelada. Cuando la negociación se refiere al límite de emisiones de cada país, este es un asunto desesperado, porque los países quieren límites bajos para otros y límites altos para ellos mismos. Es probable que una negociación sobre los límites de emisión termine sin límites.

Un tratado centrado en un precio objetivo internacional del carbono no exigiría una política nacional particular. Los países podrían usar los impuestos al carbono (lo que resolvería fácilmente el problema de fijar el precio) o un mecanismo de límite y comercio (como el que usa la Unión Europea). Cualquiera de los dos puede alcanzar el precio mínimo, pero diferentes países pueden encontrar uno u otro enfoque más adecuado para sus instituciones.

La segunda característica crítica del Climate Club sería una penalización para los no participantes. Esto es lo que le da al mecanismo del club su estructura de incentivos y lo que lo distingue de todos los enfoques actuales para contrarrestar el cambio climático: los no participantes son penalizados. Se requiere alguna forma de sanción a los no participantes para inducir a los países a participar y cumplir con los acuerdos con costos locales pero con beneficios difusos. Sin sanciones, el acuerdo se disolverá en ineficacia, al igual que los esquemas de Kyoto y París.

Aunque podrían considerarse muchas sanciones diferentes, las más simples y efectivas serían los aranceles a las importaciones de no participantes en los estados miembros del club. Con tarifas de penalización para los no participantes, el Climate Club crearía una situación en la que los países que actúen en su propio interés elegirían ingresar al club y llevar a cabo reducciones de emisiones ambiciosas debido a la estructura de los pagos.

Una marca de penalización podría ser un derecho compensatorio sobre el contenido de carbono de las importaciones. Sin embargo, este enfoque sería complicado e ineficaz como incentivo para unirse a un club. El principal problema es que se emite mucho dióxido de carbono en la producción de bienes no comercializados, como la electricidad. Además, calcular con precisión el contenido indirecto de carbono de las importaciones es extremadamente complicado.

Un segundo enfoque más prometedor sería un arancel uniforme para todas las importaciones de países no club al club. Tomemos como ejemplo una tarifa de penalización del cinco por ciento. Si el país no participante A exportara bienes por un valor de $ 100 mil millones a los países del club, sería penalizado con aranceles de $ 5 mil millones. La ventaja de los aranceles uniformes sobre los derechos compensatorios es simplemente la simplicidad. El punto no es ajustar los aranceles a la estructura de producción de un país no participante, sino proporcionar incentivos poderosos para que los países formen parte del Club del Clima.

SANCIONANDO A LOS NO PARTICIPANTES

Existe una pequeña literatura académica que analiza la efectividad de los clubes y los compara con acuerdos sin sanciones. Los resultados sugieren que un club climático bien diseñado que requiera una fuerte reducción del carbono e imponga sanciones comerciales a los no participantes proporcionaría incentivos bien alineados para que los países se unan.

Ilustraré el punto utilizando los resultados de un estudio que presenté en mi discurso presidencial de 2015 a la Asociación Económica Americana y resumí en mi conferencia del Premio Nobel. (La primera proporcionó una explicación completa del modelo, los resultados, las calificaciones y los análisis de sensibilidad; la segunda fue una discusión no técnica de solo los resultados clave). El estudio dividió el mundo en 15 regiones principales. Cada región tiene sus propios costos de reducción y daños por el cambio climático. Sin embargo, debido a la naturaleza global del cambio climático, los costos de reducción son locales, mientras que prácticamente todos los beneficios de las reducciones de emisiones de una región se extienden a otras regiones. Incluso para los jugadores más importantes (Estados Unidos y China), al menos el 85 por ciento de los beneficios de sus reducciones de emisiones se acumulan en el extranjero.

El modelo del estudio probó tasas arancelarias uniformes alternativas, de cero a diez por ciento, y diferentes precios internacionales de carbono objetivo, de $ 12.50 por tonelada a $ 100 por tonelada. Luego preguntó si había coaliciones estables de países que quisieran unirse y permanecer en el club. Un caso es un régimen con un precio de carbono de $ 25 por tonelada y una multa de tres por ciento. Con este régimen, es del interés nacional de todas las regiones participar, y no es del interés de ninguna región desertar y viajar libremente. La coalición de todas las regiones es estable porque las pérdidas del arancel (para los no participantes) son mayores que los costos de reducción (para los participantes).

El Protocolo de Kyoto y el acuerdo de París pueden considerarse regímenes con aranceles de penalización cero. Tanto la historia como los modelos han demostrado que estos inducen una reducción mínima. Dicho de otra manera, el análisis predice, por desgracia, de una manera que la historia ha confirmado, que los acuerdos internacionales voluntarios sobre el clima lograrán poco; definitivamente no cumplirán los ambiciosos objetivos del acuerdo de París.

Tales resultados detallados de modelado no deben tomarse literalmente. El modelado ofrece información en lugar de precisión de un solo dígito. La lección básica es que los enfoques actuales se basan en un concepto defectuoso de cómo gestionar los bienes comunes globales. El enfoque voluntario debe ser reemplazado por una estructura de club en la que existan sanciones por no participación, en efecto, impuestos ambientales a quienes violen los bienes comunes mundiales.

HACIA POLÍTICAS EFECTIVAS

La comunidad internacional está muy lejos de adoptar un Club Climático o un acuerdo similar para frenar la ominosa marcha del cambio climático. Los obstáculos incluyen la ignorancia, las distorsiones de la democracia por intereses anti-ambientales, la libertad de conducción entre aquellos que buscan los intereses de su país y la miopía entre aquellos que descartan los intereses del futuro. Además, las naciones han continuado con la estrategia perdedora (cero victorias, 25 derrotas) aplicada por la estructura de la Conferencia de las Partes de la CMNUCC. El calentamiento global es un problema de billones de dólares que requiere una solución de billones de dólares, y eso exige una estructura de incentivos mucho más sólida.

Hay muchos pasos necesarios para frenar el calentamiento global de manera efectiva. Una parte central de una estrategia productiva es garantizar que las acciones sean globales y no solo nacionales o locales. La mejor esperanza para una coordinación efectiva es un Club del Clima, una coalición de naciones que se comprometen a tomar medidas firmes para reducir las emisiones y mecanismos para penalizar a los países que no participan. Aunque esta es una propuesta radical que rompe con el enfoque de las negociaciones climáticas pasadas, ningún otro plan en la agenda pública promete una acción internacional fuerte y coordinada.

Por William Nordhaus para Foreign Affairs

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