Por Juan I. Piquer, licenciado en historia y magister en políticas públicas.

Otros recursos sobre el tema:

Conversatorio: Control Civil de Carabineros en Spotify.

https://open.spotify.com/episode/51vtpVwmIwDlsdVJsFArhI

Informe del IES: Legitimidad de la Fuerza Pública, conversación sobre este informe con su autor, Rodrigo Pérez de Arce en Spotify.

https://open.spotify.com/episode/1dJTJjBPL9DRGsvOWhPb5

Resumen

Carabineros de Chile atraviesa una crisis profunda. Escándalos de corrupción y malas prácticas en los últimos años generaron desafección de la ciudadanía con la policía uniformada, proceso que se vio profundizado por su desempeño durante la crisis social que vivió el país los últimos meses de 2019. En ese contexto se consolidó un acuerdo transversal entre diversos actores en torno a la necesidad de hacer una reforma profunda e integral a las policías, para que puedan cumplir efectivamente con su labor básica de garantizar el orden público y prevenir el delito con pleno resguardo de los Derechos Humanos de las personas.

En los primeros meses del año 2020 se formaron dos instancias políticas que elaboraron informes de reforma a Carabineros, una del poder ejecutivo y otra del Senado. A grandes rasgos, ambos documentos comparten la urgencia y un diagnóstico en torno a los principios que deben guiar una reforma integral: subordinación al poder civil, DDHH, legitimidad ciudadana, probidad administrativa y transparencia. Junto a ello, el ejecutivo ingresó un proyecto de ley (PDL) de Modernización Administrativa de Carabineros, actualmente en tramitación en el congreso, que busca modificar aspectos de la Ley Orgánica Constitucional (LOC) de Carabineros y de la Ley del Ministerio del interior y Seguridad Pública. Si bien el proyecto es un avance en establecer nuevos mecanismos de gestión y crea mayores mecanismos de control, mantiene la responsabilidad de elaborar la política policial en la institución de Carabineros.

En este trabajo la propuesta de política pública es priorizar reformas al control civil que radican la responsabilidad del diseño de políticas públicas policiales en la autoridad gubernamental, y la implementación de ellas en la burocracia especializada: Carabineros. El instrumento sugerido es introducir cambios en las LOC de Carabineros e Interior que otorguen estas facultades al poder ejecutivo, así como la obligación análoga de obedecer e implementar por parte de la institución policial. Para supervisar estos cambios y avanzar hacia una reforma integral, se propone crear un Consejo externo con un mandato claro para supervisar la implementación y sus resultados. Finalmente, se recomienda que para la realización de cualquier reforma importante los cambios específicos se deben hacer de forma gradual, identificar y negociar con distintos actores internos de la institución y contar con un decidido apoyo político de las autoridades electas competentes.

Índice

  1. Descripción, diagnóstico y fundamentación.
  2. Marco jurídico y propuesta legislativa
  3. Evaluación de Efectividad, Eficiencia y Equidad
  4. Viabilidad e implementación
  5. Recomendaciones finales

1. Descripción, diagnóstico y fundamentación. 1.1 Descripción de la política pública

La propuesta de política pública de este informe es que la responsabilidad del diseño de políticas públicas de seguridad y policía debe radicarse en la autoridad civil; y la ejecución de ese diseño en Carabineros. Las facultades y obligaciones mutuas del poder civil y la policía uniformada son definidas principalmente en las Leyes Orgánicas Constitucionales (LOC) de Carabineros y del Ministerio del Interior. Por ello como instrumento se propone modificar los artículos pertinentes de esas leyes para otorgar la responsabilidad del diseño de políticas públicas al gobierno y la ejecución a Carabineros como burocracia especializada y subordinada. Se recomienda como estrategia legislativa introducir estos cambios como indicaciones al Proyecto de Ley (PDL) de Modernización Administrativa de las Policías, presentado por el ejecutivo y actualmente en trámite en el Congreso Nacional.

El PDL en trámite modifica aspectos de las Leyes Orgánicas de Carabineros, Policía de Investigaciones y Ministerio del interior, para fortalecer elementos de probidad y planificación estratégica. Además de este proyecto, actualmente hay dos propuestas importantes de reforma integral a Carabineros, una elaborada por un consejo convocado por el Ministerio del Interior y otra por una comisión organizada por la Comisión de Seguridad del Senado. Ambos informes consideran la necesidad de una cambio profundo que aborde temas de probidad, efectividad, respeto de DDHH, subordinación al poder civil y legitimidad policial (Comisión de Seguridad del Senado, 2020; Consejo de Reforma a Carabineros, 2020).

En el presente informe se considera que el PDL, si bien es un avance en establecer nuevos mecanismos de gestión y crea la obligación explicita de informar planes estratégicos operativos al poder ejecutivo, mantiene la responsabilidad de elaborar, supervisar y ejecutar la política pública policial en la institución de Carabineros. Sobre la idea de una reforma integral, para avanzar en ella se requieren en el ejecutivo facultades de diseño e implementación que hoy no posee. Este informe recomienda que la prioridad debe ser aumentar el control civil sobre las policías. Mientras no se tenga un acceso efectivo a la información que posee la institución y no haya capacidad de ordenar de forma vinculante la aplicación de planes estratégicos, avanzar en otro tipo de cambios como carrera funcionaria o formación en DDHH será un proceso a ciegas y controlado por la misma institución que se busca reformar. El control civil es condición necesaria para avanzar en todo el resto de los aspectos de una reforma integral a Carabineros. Y ese control se materializa en las facultades asociadas a la responsabilidad de diseño de política pública (Dammert, 2020c; Jones, 2012; Prenzler 2016; Reiner, 2019).

1.2 Diagnóstico: crisis de legitimidad, efectividad y control.

La institución de Carabineros de Chile ha arrastrado en los últimos años una crisis de legitimidad importante, asociada a episodios de corrupción, manipulación y ocultamiento de evidencia, uso excesivo de fuerza, atropellos de DDHH e incapacidad de cumplir con su función básica de control del orden público. Los acontecimientos posteriores a octubre de 2019 evidenciaron de forma clara las deficiencias profundas de la institución, llevándola a los menores niveles históricos de aprobación ciudadana. Abordarlo se vuelve un problema público de primer orden para poder reconstruir la legitimidad del pacto social y político (Dammert y Duce, 2019a).

Hay numerosos estudios que muestran la caída de confianza en Carabineros. La serie más larga es de la encuesta CEP, que desde diciembre de 2002 a diciembre de 2019 refleja una fuerte caída de 41% a 17% de confianza, siendo más acentuada para los últimos 3 años. Las últimas encuestas Plaza Pública de Cadem también muestran la caída de los últimos años, pero presentan un repunte después de marzo de 2020. Probablemente la subida reciente lo podemos atribuir al contexto de crisis por la pandemia de Covid-19, que podría generar una renovada valoración de las fuerzas de seguridad. Habría que contrastarlo con otras fuentes y ver si se mantiene en el tiempo.

La crisis de legitimidad tiene múltiples explicaciones. A los escándalos de corrupción, se suma un uso excesivo e inadecuado de la fuerza repercutiendo en diversas violaciones a derechos humanos y una desigual e injusta distribución territorial de la dotación de personal. La pérdida de legitimidad es problemática porque genera en la ciudadanía una desconfianza generalizada al actuar policial y a la institución de Carabineros en sí. Lo anterior se enmarca en cuestionamientos al sistema penal chileno en su conjunto, por la sensación de no ser efectivo ni justo a la hora de perseguir delitos, así como la desigualdad en el acceso a la defensa y la protección pública. (INDH, 2019; Castro, 2020; Frente Amplio, 2020).

Al mismo tiempo que la caída de confianza, también se configura una crisis de efectividad. La delincuencia, asaltos y robos se han mantenido como uno de los temas que la ciudadanía considera prioritarios para abordar por el gobierno. En la serie histórica del CEP estos tópicos han estado constantemente entre las tres primeras prioridades ciudadanas de acción gubernamental. Las fuerzas policiales son la contraparte directa de dicha prioridad, a la que aparentemente no han podido responder de manera satisfactoria y efectiva (Dammert, 2016).

La crisis de efectividad durante los últimos meses se ha manifestado en la incapacidad de controlar el orden público, de diferenciar adecuadamente entre manifestantes y actos vandálicos, y actuar oportunamente ante eventos de saqueos y destrucción de infraestructura. Ello se suma al importante déficit histórico en la prevención y primeras diligencias ante delitos, en acciones de inteligencia preventiva e investigativa, y en el uso excesivo de fuerza en situaciones de orden público (Dammert y Duce, 2019a). El informe anual del INDH de diciembre del 2019 muestra las serias falencias en el actuar de Carabineros que se hicieron patentes durante el estallido social, entre las que reporta un uso indiscriminado de municiones antimotines, detenciones irregulares, violencia sexual y tortura durante procesos de revisión y detención. Anteriormente, diversos estudios de efectividad y eficiencia de las políticas policiales han mostrado que las inversiones realizadas por Carabineros en las últimas décadas no han podido mostrar un impacto en sus objetivos (Winchester, 2007; Fundación Paz Ciudadana, 2014).

Finalmente, también hay una crisis de control que se evidencia en la escasa capacidad por parte del poder civil político para supervisar, organizar y priorizar los procedimientos, acciones y recursos de Carabineros. Las policías tienen un alto nivel de independencia en sus decisiones, y no existe un mecanismo efectivo de control externo o autónomo que permita fiscalizar su funcionamiento general de manera imparcial y con credibilidad ante la ciudadanía (Comisión de seguridad del Senado, 2020). El informe 2019 del INDH plantea la urgencia de tomar medidas para hacer cumplir los protocolos, pero también de una revisión más profunda de la doctrina y la cultura interna que rige a la institución. La socióloga Lucía Dammert ha planteado en distintas investigaciones que si bien en la legislación se establecen mecanismos por los que el poder civil tiene autoridad sobre Carabineros, en la práctica desde el inicio de la transición a la democracia ha primado una cultura de gestión autónoma y de meramente informar líneas generales (Dammert 2005; Dammert 2020c).

Carabineros ha tenido un largo período de alta aprobación y confianza ciudadana. Desde el regreso a la democracia, con cada cambio de gobierno se ha aumenta su dotación y presupuesto, pues su alta aprobación hacía costoso políticamente proponer políticas que plantearan una reforma de prácticas o pusieran en duda la efectividad con la que estos recursos son usados. Esto generó una inercia en su funcionamiento, aumentando constantemente sus recursos mientras mantenían una esfera de autonomía respecto del poder político (Dammert 2020c). Los cambios que ha tenido la institución en democracia han sido en general impulsados desde su interior. Políticas públicas con recursos importantes, como el Plan Cuadrante, fueron generadas internamente e implementadas con escasa coordinación con las autoridades políticas a nivel central y local. Esta política ha sido evaluada negativamente tanto por DIPRES como por organizaciones de la sociedad civil, sin existir hasta ahora ninguna respuesta de la institución a esos cuestionamientos, ni un intento de incluir a más actores en la evaluación de sus programas (Winchester 2007; Fundación Paz Ciudadana 2014).

La única reforma importante que apuntó en la dirección de aumentar el control civil sobre Carabineros fue en el 2011, cuando se cambió la dependencia del Ministerio de Defensa al Ministerio del interior, creando el nuevo Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Propuestas en esta línea se habían hecho desde los primeros programas de gobierno, a partir de 1990, y recién se pudo concretar 20 años después. Esto muestra la dificultad política que hay para cambiar el marco jurídico de Carabineros, incluso para un relativamente simple cambio de dependencia ministerial (Dammert 2020c).

Las tres crisis están vinculadas entre sí. El déficit de efectividad repercute en el descrédito de la policía y esto en su legitimidad. La falta de legitimidad impide a Carabineros realizar su labor, pues la población no confía en ella y le es hostil. La crisis de control civil impide hacer los cambios necesarios para abordar sus problemas, pues la institución tiende a protegerse a sí misma y a sus miembros de los intentos por cambiar su estructura y hacerla dar cuenta de sus actos. Abordar la crisis de control civil es un paso fundamental para poder transformar internamente a la institución y que los cambios sean guiados o supervisados por autoridades con legitimidad democrática, que habiliten una deliberación pública y ciudadana de un eventual proceso de reforma que ayude a superar esta crisis (Prenzler, 2016).

1.3 Fundamentación

Estado, legitimidad y fuerza pública

En términos normativos y siguiendo la definición de la sociología clásica, el Estado como aparato institucional pretende el monopolio legítimo de la fuerza pública. Esta es su función primaria porque a partir de ella se construye el principio de autoridad para poder realizar todo el resto de sus funciones sociales (Weber, 1919). La fuerza estatal se usa para hacer efectivo el principio de legalidad que regula el comportamiento social. Si el Estado no tiene legitimidad para usar la fuerza, pierde la capacidad para realizar su función primaria, y por tanto, se erosiona la legitimidad del resto de sus funciones sociales. Por ello, se vuelve un asunto político de primera importancia que las instituciones que ejercen la fuerza pública cuenten con la legitimidad social y política para hacerlo (Habermas, 1999).

El Estado ejerce la fuerza a través de la policía, cuya función más básica y primordial es garantizar el orden para que se pueda desarrollar la deliberación y libertad democrática. Si la policía no tiene legitimidad para ejercerla, ni capacidad para hacerlo de forma legal, el problema político de fondo es que el Estado no puede garantizar la seguridad de la convivencia democrática (Aitchison, 2013). En una sociedad democrática, la labor policial sólo se puede realizar de manera exitosa si cuenta con un alto nivel de consentimiento por parte de los ciudadanos. Cuando la ciudadanía cree que la policía tiene una autoridad legítima, consienten ser vigiladas2 y es más probable que confíen en ella para las labores de protección y seguridad pública (Nix et al, 2018).

Dada esta importancia política, las instituciones policiales no pueden ser consideradas aparatos técnicos, autónomos e independientes, pues su accionar es de importancia fundamental para la existencia y legitimación del Estado. Ello justifica un nivel importante de supervisión de los poderes civiles sobre el funcionamiento policial. Esto no significa un control discrecional caso a caso en terreno por parte del ejecutivo, pero sí un control general sobre decisiones logísticas, operativas y de protocolos mayor al actual. Lo anterior también involucra una mayor subordinación al aparato judicial penal, apertura frente a la fiscalización del poder legislativo y aumentar los niveles de trasparencia frente a la sociedad civil.

Responsabilidad política en Chile

El acountability político o responsabilidad política, es una noción más amplia que solo el dar cuenta del comportamiento institucional. Dada la conexión ya explicada entre legitimidad, policía y democracia, es importante entender también que el ejercicio de la actividad policial (policing) es “inherente e inescapablemente una actividad política” en la medida que como agencia Estatal es parte del entramado del gobierno democrático. Por tanto, está sujeto a los cuestionamientos y contextos políticos de la sociedad y el momento histórico en que se encuentra inserta (Reiner, 2019).

El informe de la Comisión de seguridad del Senado sugiere que la institucionalidad del ejecutivo carece de herramientas para conducir políticamente a las policías y que estas en general no asumen responsabilidad frente a la autoridad civil, pues la institución opera de forma cuasi autónoma, limitándose a informar. Lo anterior genera un vacío político, en el que ni el poder ejecutivo ni Carabineros quieren asumir de manera clara y convincente las responsabilidades políticas por la mala gestión y conductas de Carabineros. Esto genera que ambas paguen los costos políticos, sin que ninguna asuma la labor de reconocer y solucionar el problema en todas sus dimensiones y de cara a la opinión pública (Comisión de Seguridad del Senado, 2020).

Carabineros es una institución de carácter técnico y no deliberante, por lo que no puede asumir por sí sola responsabilidad política. Por otro lado las autoridades civiles al tener herramientas legales e institucionales débiles para cambiar efectivamente los elementos que provocan los problemas políticamente sensibles, no tienen incentivos para asumir responsabilidad pública cuando esta implica un daño a su propio capital político. El costo político lo ha asumido Carabineros como ejecutor de la labor policial, lo que se manifiesta en la pérdida de prestigio y legitimidad de la institución. Sin embargo, la opinión pública de todas formas considera al gobierno como responsable de la seguridad pública y la prevención de la criminalidad, castigándolos a ambos en términos de apoyo ciudadano. Esto lleva a un punto sub óptimo en que las dos instituciones asumen costos políticos y legales, pero no se generan los cambios necesarios para que tomen mayor responsabilidad por ellos y se corrijan sus causas. El status quo es costoso de cambiar porque un eventual mayor control por parte del ejecutivo implica un deber de asumir más responsabilidad política y pagar el costo de enfrentarse a los que se opongan al cambio; y las policías perderían niveles de autonomía y poder. (Dammert, 2020b; Rosanvallon, 2016).

Control civil

El control civil se define como la capacidad del gobierno de elaborar políticas de seguridad pública y policía, fijando lineamientos y prioridades en el área. También involucra las estrategias de vinculación con la sociedad, la priorización de recursos y la decisión sobre planificación y ejecución de las intervenciones en focos de conflicto social. Estas decisiones no son cuestiones técnicas y neutrales que puedan decidirse por una agencia autónoma del poder representativo, sino que son decisiones políticas. Sin embargo, esto no obsta que el ejercicio discrecional y operativo en terreno debe ser responsabilidad de la policía (Jones, 2012; Reiner, 2019). Esto se operacionaliza separando la ejecución de la política policial de su diseño estratégico. Las policías mantienen la responsabilidad de su funcionalidad operativa cotidiana, mientras que una agencia externa tiene la tarea de ser el principal evaluador de las políticas generales y estratégicas. Las policías mantienen también funciones de disciplina y auditoría interna, pero hay mecanismos por los que legalmente se les obliga a ser auditados en su gestión administrativa y los actos en terreno (Jones 2012; Prenzler 2016).

1.4 Experiencia comparada

En América Latina ha habido numerosos intentos de reformas policiales en las últimas décadas, todas ellas con resultados limitados. En general hay una carencia de recursos y de profesionalización, que hace que las policías se vean permanentemente desbordadas y no puedan abarcar formas de criminalidad cada vez más sofisticadas. Los temas que se busca abordar con las reformas son principalmente corrupción, profesionalización y problemas de violencia en el trato a los ciudadanos. Sumado a esto, en los últimos años han aflorado nuevos desafíos y debates en torno a dos elementos: la seguridad privada profesional y la militarización (Uildrik 2009).

Ambos fenómenos están vinculados a una falla sistémica de las policías. La seguridad privada no es necesariamente algo negativo, pues puede ayudar a liberar fuerza pública que está resguardando eventos privados, por ejemplo, partidos de fútbol o conciertos. Sin embargo, su proliferación para la vigilancia en barrios acomodados genera un desigual acceso a un bien que debería ser público como es la seguridad. La experiencia en países como México y Colombia muestran que los guardias privados pueden generar problemas de violencia en la medida que vayan adquiriendo mayor poder de fuego (Dammert, 2019). Por otro lado, la militarización ha sido una respuesta a la poca eficacia en la profesionalización y mejoramiento técnico de la policía. Al no poder controlar organizaciones criminales complejas y arraigadas, que corrompen a las policías locales y tienen alto poder táctico y de fuego, algunos países como Colombia y Brasil han creado cuerpos de policía militarizados, que ocupan tácticas propias de la guerra y batallas de guerrillas, dejando de lado un enfoque policial criminalístico y de seguridad ciudadana (Dammert y Duce 2019b).

En el caso de Chile, la seguridad privada no es una industria tan grande todavía y la legislación que la regula está poco desarrollada (Vergara, 2018). La militarización por su parte es un tema más complejo, pues nuestras policías son caracterizadas como militarizadas desde su fundación. Ello fue reafirmado y profundizado durante la dictadura y está consagrado en el primer artículo de su Ley Orgánica Constitucional. En ese sentido si bien hay unidades en los últimos años que se han organizado de forma más militar, como por ejemplo comandos en las Araucanía, no se ha dado una militarización como en Colombia o Brasil, en la que se generaron cuerpos armados jerárquicamente independientes de la policía normal y responden directamente al gobierno central (Hathazy, 2013).

La discusión sobre el diseño por parte del ejecutivo de política policial en Latinoamérica ha estado muy centrada a nivel de discurso público en temas de populismo punitivo y políticas de “mano dura” para “terminar con la delincuencia”. En Chile, con altos niveles históricos tanto de apoyo a las policías como de priorización de temas de seguridad por parte de la ciudadanía, las políticas policiales han tendido avanzar en conceder más recursos y mayor dotación, sin aumentar consecuentemente los controles sobre ese gasto y el comportamiento de esa mayor planta funcionaria. Esta dinámica es reforzada por la existencia de una retórica pública que plantea a cualquier escrutinio burocrático y político al actuar de Carabineros como un problema pues “no se les deja hacer su trabajo” (Dammert 2008 y 2016). Paralelamente a la demanda por mayor acción policial, se critica el accionar de la policía en el trato a la población y en el control del orden público, sobre todo en protestas y manifestaciones, aumentando la desconfianza hacia la institución (Ortega, 2016).

En Latinoamérica se ha transitado entre el populismo punitivo como política policial, en la que se dan recursos y facultades a la policía sin mucha supervisión; y las reformas frente a escándalos públicos de corrupción y uso de fuerza (Frühling, 2009). Estas prácticas problemáticas se generan, arraigan y normalizan en los ciclos políticos de supervisión de baja intensidad, como por ejemplo funcionamiento institucional estructurado en torno a códigos de silencio, protección de la institución por sobre la verdad, prácticas de violencia interna y externa, procesos de decisión arbitrios, participación de genero limitada y diseño de políticas públicas sin evidencias (Dammert, 2019).

La experiencia en países como Estados Unidos, con múltiples instituciones policiales a distintos niveles geográficos (municipal, metropolitano, estatal, federal), es que las policías se pueden suplir mutuamente en caso de crisis, y hay cierta competencia al existir diversos espacios donde se puede adquirir formación policial y experiencia laboral (Headley 2019). En Chile las dos policías están funcionalmente divididas, aunque existen espacios de traslape. Carabineros es una institución centralizada nacional y la principal responsable de las labores de orden público, con un despliegue territorial y cantidad de personal muy superior a la PDI, por lo que las dinámicas estadounidenses en este ámbito son difícilmente comparables a la realidad chilena.

En el Reino Unido la experiencia es similar con numerosas reformas en ámbitos administrativos y de fiscalización de conducta, teniendo resultados mixtos. Las reformas que se hicieron trabajando con las policías, y no imponiendo cambios que finalmente son vistos como exógenos, son consideradas las más exitosas. La evidencia en UK muestra que las reformas que no están legitimadas o socializadas entre el cuerpo policial fracasan en la práctica porque su implementación es saboteada por la misma policía (Gilling, 2014; Nix, 2016).

La experiencia Latinoamericana sumada a la literatura de reforma policial de países desarrollados nos permite esquematizar algunos de los desafíos ha considerar. En primer lugar, al realizar cambios o reformas en las policías, se debe garantizar la continuidad de servicio. Las fuerzas de orden no pueden ser reemplazadas con otra institución y son fundamentales para la seguridad de la ciudadanía. En Chile además Carabineros es responsable de la protección de las autoridades políticas civiles. (Luna, 2019; Aitchison, 2013). Por ello hay que ser especialmente sensible a los acuerdos con los actores involucrados en una reforma, buscando apoyos internos y formas que traten de evitar una reacción defensiva o un paro de funciones por parte de la institución. En general la literatura internacional, y también las Comisiones de reforma en Chile, han enfatizado que cualquier reforma exitosa se debe hacer con las policías incluidas en el diseño, pues es muy difícil llevarlas a cabo sin sumarlos a las negociaciones (Prenzler, 2016; Dammert y Duce, 2019a).

2. Marco jurídico y propuesta legislativa 2.1 Marco jurídico de Carabineros

Carabineros está regulado principalmente por cuatro cuerpos legales: la Constitución, la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros, el Estatuto del personal de Carabineros y la ley del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

La Constitución Política de la República en el artículo XI consagra que las fuerzas de Orden y Seguridad del país están compuestas exclusivamente por Carabineros y la Policía de Investigaciones. Cada una de estas es independiente entre sí y se regulan por sus respectivas leyes orgánicas. La ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile define en su primer artículo que es:

“…una institución policial técnica de carácter militar, cuya finalidad es garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la república. (…) Depende directamente del Ministerio del Interior y se vincula administrativamente con este a través de la Subsecretaría del Interior. Como cuerpo policial armado es esencialmente obediente, no deliberante, profesional, jerarquizado y disciplinado.”

En el artículo tres de la LOC de Carabineros se define cómo una policía cuya misión esencial es el rol preventivo, dejando a la investigación y primera respuesta en el sitio del suceso como labores secundarias. También secundarias son el resguardo de fronteras, la protección de autoridades, y otros similares. En la LOC y el estatuto del personal, se define que El Director General de Carabineros es el único cargo nombrado directamente por el poder político. El presidente elige y solo puede optar de entre las cinco primeras antigüedades de la institución con el grado de General. Sobre la jerarquía interna, la normativa la divide entre suboficiales y oficiales. Los ingresos a cada escalafón se establecen por criterios técnicos de selección al inicio de la formación, y después se asciende en rangos a medida que se aumenta antigüedad, aunque para algunos escalones se deben demostrar ciertos méritos. Los civiles no uniformados que participan de la institución están en una planta adjunta diferenciada y homologada en los tramos de sueldo, pero sin poder acceder a cargos de alta jerarquía que están reservados para los miembros del escalafón de Oficiales.

La ley del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, por su parte, le da a esta institución la potestad exclusiva dentro del poder ejecutivo para relacionarse con las policías, a las que debe supervisar y coordinar en términos generales. El ministro y el Subsecretario del Interior deben solicitar a carabineros:

“…al menos semestralmente, informes, antecedentes y estadísticas tendientes a materializar una evaluación de las medidas y programas adoptados por dichas Fuerzas para una eficaz, racional y eficiente mantención del orden público, tales como aquellos relativos a la distribución del personal; medidas para el control e investigación de delitos; los datos sobre la ocurrencia de delitos (…), de control e investigación de hechos delictivos (…). Evaluar el cumplimiento de las metas y objetivos de los planes y programas de seguridad pública a cargo de las instituciones policiales, para lo cual fijará y aplicará modelos, sistemas y/o estrategias de evaluación de la gestión de las funciones, planes y programas de dichas instituciones.”

Si bien el ministerio puede solicitar información, revisar y evaluar el funcionamiento de Carabineros en distintos ámbitos operativos generales, no se consagra ninguna facultad para incidir en decisiones operativas de contingencia, ni autoridad final para cambios de funcionamiento, ni potestad para decidir ex ante estrategias a desarrollar para abordar situaciones específicas. Su rol se limita al análisis, evaluación y diseño de directrices generales. Por su parte, si bien se consagra que el General Director “propone” o “sugiere” a la autoridad civil varios elementos estratégicos para el desarrollo de la institución, la práctica de los últimos 30 años es que el poder civil ha autorizado de manera protocolar las propuestas, sin que se haya formulado un espacio institucional para ejercer una supervisión y un control real. Esto ha permitido que, en la práctica, Carabineros se maneje con alta discrecionalidad, generando una cultura institucional de autonomía e independencia respecto al poder civil (Conway, 2011; Dammert, 2020b).

En términos operacionales dentro del Ministerio del Interior , la relación con las policías ocurre a través de la Digempol o División de Gestión y Modernización de las Policía, la cual depende directamente de la subsecretaría del Interior y gestiona la relación administrativa y jurídica del ministerio con las dos policías. Esta división recibe y procesa los informes que emite Carabineros. También existe la División de Seguridad Pública, que asesora al Ministro y Subsecretario del Interior en materias de orden público y crimen organizado, a través de la elaboración de estrategias y planes de seguridad y que fomenten la coordinación institucional.

Solo para efectos de tener el esquema de las policías completo, es necesario aclarar que el Ministerio del Interior se vincula con la Policía de Investigaciones a través de los mismos artículos reseñados respecto de Carabineros, pues esas facultades de Interior son respecto a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, lo que incluye a ambas policías. Sin embargo, una diferencia importante está en el artículo 1 de la Ley Orgánica Constitucional de la PDI:

“…la Policía de Investigaciones de Chile es una Institución Policial de carácter profesional, técnico y científico, integrante de las Fuerzas de Orden, dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, cuyo personal estará sometido a un régimen jerárquico y disciplinario estricto. Se vinculará administrativamente con el referido Ministerio a través de la Subsecretaría del Interior.”

A diferencia de la ley de Carabineros, la policía de investigaciones no está definida como militar, reemplazándose esa palabra por “científico”. Finalmente su artículo cuatro explica la diferenciación funcional, teniendo la PDI la responsabilidad de investigar, y subordinándola parcialmente a la autoridad del Ministerio Público.

La misión fundamental de la Policía de Investigaciones de Chile es investigar los delitos de conformidad a las instrucciones que al efecto dicte el Ministerio Público, sin perjuicio de las actuaciones que en virtud de la ley le corresponde realizar sin mediar instrucciones particulares de los fiscales.”

2.2 Propuestas existentes en discusión
Informes Comisión de Seguridad del Senado y Consejo de Reforma

Un informe corresponde a la Comisión de Reforma de Carabineros, convocada por la Comisión de Seguridad del Senado; y el otro es el informe del Consejo de Reforma a Carabineros. Ambos fueron publicados en el primer trimestre de 2020. Las dos instancias emitieron sus informes después de los eventos desarrollados en el país a fines del año 2019, lo que logró juntar voluntades e intereses para que se hicieran propuestas serias y profundas, con carácter de reforma y no de modernización. Ambos informes manifiestan que una reforma se debe guiar por los siguientes principios: 1. Subordinación a la autoridad civil 2. Enfoque Transversal en DDHH, 3. Transparencia y probidad, 4. Legitimidad y confianza ciudadana. También abordan una serie de temas en los que proponen hacer reformas, como políticas públicas policiales usando evidencia, especialización profesional, cambios a la carrera funcionaria, al escalafón, a la formación, a la estructura de sus escuelas, la inclusión de civiles profesionales tanto en labores de administración como de análisis, y otros. En ese sentido, ambas propuestas presentan un esquema de reforma integral a Carabineros.

En lo que respecta a la institucionalidad civil, proponen la misma reforma central: la creación de un Ministerio de Seguridad Pública, que se haga cargo de la vinculación del poder civil con las policías, diseñe y supervise la aplicación de las estrategias nacionales de seguridad, orden público y prevención del delito. Esto permitiría que haya un ministerio exclusivamente dedicado a los temas de seguridad, labor que hoy radica en Interior. El ministerio nuevo se conformaría con las divisiones de seguridad y policías de Interior, la Subsecretaría de Prevención del Delito y las facultades existentes respecto a ello más las nuevas que se propongan.

Recomiendo descartar la idea de un Ministerio de Seguridad Pública. El cambio de dependencia ministerial anterior tomó 20 años en hacerse. Las modificaciones que hay que hacer para cambiar la lógica de funcionamiento de Carabineros y del control civil sobre ella son urgentes y no pueden esperar el tiempo que requiere el diseño jurídico, económico y político que necesita un nuevo ministerio. Dicha opción de política quizá sea recomendable más adelante una vez que se logre acceso a toda la información necesaria. Por ahora no debe ser prioridad legislativa porque puede generar mucha resistencia de las burocracias involucradas e iniciar una discusión legal excesivamente larga.

Los informes también dan cuenta de que, más allá de la dependencia ministerial, se necesita una mayor planta de funcionarios civiles profesionales que tengan conocimientos de temas de seguridad. Incluso ampliándose su dotación por decreto, en el país hay una escasez importante de civiles que posean esa formación y conocimientos. Por lo tanto, cualquier intento de ampliar la capacidad del ejecutivo de ejercer el control sobre la policía, debe considerar alguna planificación estratégica para generar planes e incentivos de capacitación o captación para generar el capital humano necesario. Esto es importante pues cualquier institucionalidad que se proponga requerirá de personal capacitado y suficiente para ejercer tareas nuevas o mas robustas que se le asignen al poder civil.

Proyecto de Ley de Modernización Administrativa de las Policías3

El PDL de Modernización Administrativa de las Policías tiene cambios en la dirección de un mayor control civil. Fue ingresado por el ejecutivo, y afecta aspectos de la LOC de Carabineros y de la Ley del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. El proyecto establece para Carabineros principios de probidad administrativa explícitos en el cumplimiento de sus funciones, algunos criterios de transparencia y la obligación de informar al Ministerio del Interior aspectos de distribución de personal y ejecución presupuestaria. Además, deberán informar semestralmente en sesión secreta a las Comisiones de Seguridad de ambas cámaras del congreso.

Las modificaciones más importantes abordan las tareas de planificación que ahora deben desarrollar ambas policías. El proyecto propone la creación de dos instrumentos cuya elaboración está a cargo del General Director. El primero es el Plan Estratégico de Desarrollo Policial, que contempla un período de ejecución de ocho años. Debe incluir objetivos institucionales estratégicos, definir la distribución de recursos humanos y logísticos para cumplirlo, y sus mecanismos de actualización y validación. El segundo es el Plan Anual de Gestión Operativa y Administrativa, que especifica cómo se cumplirá ese año con los objetivos del plan estratégico. Se establece que ambos instrumentos deben ser elaborados por Carabineros, y después revisados y aprobado por el Ministro del Interior. La supervisión de la ejecución se realizaría entre ambas instituciones, policía y autoridad civil. Además, se proponen artículos para la Ley del Ministerio en que se especifica es el Ministro quien aprueba o rechaza estos planes de desarrollo. Y otro que permite al Ministerio destinar los recursos económicos y organizacionales necesarios para cumplir con estas nuevas responsabilidades.

Pero, tomando en consideración las definiciones y la experiencia comparada descrita anteriormente, las propuestas son deficientes con respecto al objetivo de lograr un estándar alto de control civil en la medida que la responsabilidad del diseño de políticas públicas de las policías sigue radicada en Carabineros, mientras que Interior cumple un rol de supervisión, aprobación y coordinación, pero no de planificación. Otras medidas de probidad, como las auditorías, se radican todas en reparticiones pertenecientes a la misma estructura de mando actual y no en algún organismo externo, sea nuevo o existente (Dammert y Duce, 2019b). Un cambio en el control civil que permita iniciar un proceso de reformas a Carabineros de manera más profunda, debe radicar la planificación de política pública en el poder ejecutivo. Esto implica incluir a las policías como un participante del proceso de diseño de políticas, en tanto agencias estatales ejecutoras de la planificación del poder democrático, pero no como las encargadas de esa elaboración.

2.3 Propuesta legislativa

El presente documento plantea que el control civil es condición necesaria para avanzar en todo el resto de los aspectos de una reforma integral a Carabineros. Para lograr el objetivo de un mayor control civil, se propone como política pública fundamental radicar el proceso de diseño de políticas públicas de seguridad y policía en la autoridad civil, y la ejecución de ese diseño en Carabineros como institución burocrática subordinada. El instrumento para ello es realizar modificaciones en la LOC de Carabineros y del Ministerio del Interior, pues ahí está el núcleo donde se definen las facultades y obligaciones mutuas.

La propuesta legislativa es modificar todos los artículos del PDL de Modernización que mencionan la responsabilidad de Carabineros de elaborar los planes estratégico, invirtiendo la relación al transferir la responsabilidad a la subsecretaría del Interior y limitando a Carabineros a la labor de proveer la información, sugerir lineamientos, modificaciones y dar su opinión sobre las versiones finales de los planes. Además, mantener y reforzar el artículo del PDL que le otorga a la Subsecretaría de Interior la obligación de proveer los recursos y la institucionalidad necesaria para hacerse cargo de los mandatos de la ley. Esto le dará cobertura legal a la reestructuración orgánica interna y de presupuesto que deberá hacer la Subsecretaría para ejecutar el mandato lo mejor posible. Las actuales divisiones de Seguridad Pública y Digempol son la base organizacional para realizar estas tareas, sumando a la Subsecretaría de Prevención del Delito en la elaboración de los planes estratégicos.

Para elaborar estos planes, Interior requiere acceso a toda la información de presupuesto, gastos, personal, infraestructura y operaciones de Carabineros. Los cambios propuestos crearán la obligación legal de proveer acceso a esa información en bruto y no estructurada. Hoy no se cuenta con el capital humano necesario para hacerse cargo de todas estas responsabilidades y procesar la información en toda su profundidad. En los informes de las comisiones se plantea que la dotación de personal actual de estas divisiones ni siquiera es suficiente para poder realizar todas las tareas y procesamiento de información que hoy día les encomienda la ley. Es importante aumentar la planta dedicada a estas labores, concentrándolas en las divisiones mencionadas, sobre todo si se crearán nuevas atribuciones que requieran mayor volumen de trabajo por parte del Ejecutivo.

Por último, para la implementación se recomienda la mantención del Consejo de Reforma actual, sumando a los miembros de la comisión de reforma del Senado, como un consejo de acompañamiento. Hacerlo es potestad presidencial y el consejo funciona ad honorem, por lo que no requiere ley. De todas formas, recomendamos considerar, para acompañar la implementación, una secretaría ejecutiva que haga seguimiento de estos primeros cambios y vele por solucionar los problemas que surjan en el proceso. Para ello sí se requiere destinación de recursos y posiblemente algún diseño legal, que se puede incluir como disposición transitoria en el PDL de modernización.

3. dimensiones de evaluación 3.1 Efectividad esperada

El objetivo de la propuesta es trasladar la responsabilidad de elaborar la política pública policial desde Carabineros al Ministerio del Interior. Con ello se busca separar los roles políticos y burocráticos, radicando el diseño en el gobierno y la implementación en la burocracia especializada. El instrumento específico es que el poder civil se haga cargo del diseño de los nuevos planes estratégicos que crea el PDL de Modernización. Se espera que el cambio permita al poder civil acceder con altos niveles de detalle a los datos cuantitativos en bruto, los procedimientos y criterios reales usados en la gestión y operación; e información cualitativa de las prácticas institucionales. Con este material desagregado el ejecutivo podría elaborar políticas públicas policiales, sin un acceso a la información mediado por Carabineros, que es el caso si la institución tiene la responsabilidad de hacer la primera propuesta de políticas para revisión y aprobación del Ministerio.

El instrumento presentado logra los objetivos deseados de una manera simple y minimalista, cambiando levemente la redacción de un PDL ya ingresado desde “el Ministro del Interior debe evaluar y aprobar” a “El Ministerio del Interior debe elaborar”, manteniendo el resto del texto, en que se exige a Carabineros facilitar la información pertinente a Interior para realizar esta tarea. Con ello el deber de informar pasa de significar la presentación de políticas elaboradas por Carabineros, a un deber de traspasar la información necesaria para generar esas políticas en el ejecutivo. El núcleo de la política no necesita crear nueva institucionalidad, ni detalladas nuevas funciones o procesos, ni generar un nuevo PDL. La simpleza es importante pues lo que se busca primariamente es acceder lo más pronto posible a la información necesaria para elaborar políticas públicas. La mayor efectividad esperada del instrumento en comparación a alternativas institucionales como el Ministerio de Seguridad Pública, radica en que cada capa agregada de burocracia o institucionalidad nueva multiplica los puntos de vulnerabilidad en que distintos actores se pueden oponer e intentar bloquear una avance real.

A ello se suma que la línea base de comparación es cero. Hoy no existen ni los planes estratégicos, ni una obligación legal por parte de Carabineros de dar acceso rutinario a información específica. En ese sentido incluso si el instrumento no surtiera el efecto deseado y por alguna razón Carabineros no informara e Interior no pudiera elaborar nada, no hay efectos colaterales negativos pues en el peor de los casos la institucionalidad sigue funcionando exactamente igual que ahora y la ley es letra muerta.

3.2 Evaluación de eficiencia Costos

La política pública propuesta afecta principalmente a dos instituciones: Ministerio del Interior y Seguridad Pública, y Carabineros. No hay costos monetarios directos pues no crea nuevas plantas ni transferencias. Sin embargo, lo más probable es que sea necesario algún nivel de crecimiento o reasignación de personal para poder hacer un seguimiento a la reforma, por ejemplo con una secretaría ejecutiva radicada en la Subsecretaría y vinculada a las actuales divisiones de Gestión y de Seguridad Pública.

Además es esperable que se generen costos indirectos asociados al procesamiento de la información recibida y eventualmente en la elaboración de las políticas públicas que sean fruto de ello. Eso generaría un aumento de costos concentrado en la Subsecretaría del Interior, que debe aumentar la planta y realizar un proceso complejo de captación y capacitación del personal requerido. Es deseable saber cuántos recursos y personas destina actualmente Carabineros para estas labores, pero el punto precisamente de esta reforma es que no lo sabemos con certeza porque Carabineros informa lo que quiere y de formas poco claras. Para dimensionar los montos relativos, la Subsecretaría del Interior gastan un 17% de su presupuesto en remuneraciones. Un 52% es gasto en transferencias corrientes, que en su mayoría está destinado a gobiernos locales para financiar programas vinculados a seguridad ciudadana.

La estimación tentativa propuesta supone que el mayor gasto permanente será principalmente por el aumento de personal. En un principio no puede ser demasiado grande en comparación con la planta existente, por la falta de personas con la formación adecuada y porque hay que generar la capacidad institucional de gestionarla. Dado eso, propongo que la estimación base de costos sea aumentar los primeros año en un tercio la planta actual:

En términos comparativos con las alternativas planteadas, esta reforma es más costo efectiva pues implica menores costos de diseño y gasto permanente de planta al no crear una nueva institucionalidad en la forma de un Ministerio o servicio público separado.

Beneficios

No hay beneficios monetarios directos. La propuesta busca aumentar aumentar el control civil por la vía de trasladar la responsabilidad del diseño de la política policial. Ello tiene costos claros, pero beneficios políticos intangibles. No obstante, si es posible monetizar consecuencias positivas no desarrolladas en este informe como una justificación principal para la política propuesta, pero que sí son objetivos generales de una reforma policial en un sentido más amplio. Por ejemplo se pueden considerar potenciales ganancias en eficiencia en el uso de recursos de Carabineros y la reducción de los delitos. La política propuesta permitiría evaluar mejor los gastos y lo más probable es que en un principio Carabineros tenga un tiempo de adaptación en que gastará igual o peor los recursos, por lo que es probable que en los primeros años los beneficios por eficiencias en su gasto serán cero o negativos. Con el tiempo, y avanzando en la reforma de modernización, esto se debería volver un ítem importante en términos de eficiencia.

Respecto al posible impacto económico del trabajo de las policías, existen estimaciones interesantes de los efectos de la disminución del delito. Para Chile no está muy desarrollado, pero sí hay un trabajo riguroso hecho por Mauricio Olavarría del IANPI de la Universidad de Chile en conjunto con el Ministerio del Interior. Para el año 2002, calcularon que el costo económico que produjeron los delitos fue de 2,06% del PIB. El costo anual percápita de esos delitos fue de 124 USD actuales. El Estado gastó a causa de ellos un 0,47% del PIB. A nivel comparativo, 10 países europeos y EEUU gastan en promedio 1,13% del PIB. Los delitos que suman la mayor parte del costo son los robos y hurtos y la violencia intrafamiliar. El gasto más significativo en que incurre el Estado está relacionado con las acciones que emprenden las policías a consecuencia del delito (Olavarría, 2005).

3.3 Evaluación dimensión equidad: reforma policial como justicia social

Existe un vínculo recíproco entre la legitimidad policial y la justicia, que operativamente está relacionado directamente con la calidad de las políticas públicas policiales. Tankabe plantea que, en una democracia liberal, hay dos elementos fundamentales que vinculan a la idea de justicia distributiva con el funcionamiento policial. Por una parte la expectativa de que el trato recibido por parte de ellas sea independiente de la clase, etnia, género, etc. Y por otra, que los recursos policiales —que son bienes públicos— se distribuyan de manera igualitaria entre todos los sectores de la sociedad. Si estas dos condiciones normativas no se cumplen en la realidad social, se erosiona la legitimidad de las policías y de la democracia en general. Es más probable que una policía que cumple con los protocolos y leyes conocidas logre el apoyo de la población, sobre todo de los grupos más afectados por una mala aplicación de protocolos de conducta policial. Los costos de una policía deficiente no se distribuyen de manera equitativa en todo los miembros de la sociedad, por lo que se vuelve también un problema de justicia distributiva (Tankabe, 2013).

Bajo estos dos criterios se pueden prácticamente sintetizar todos los problemas que hemos abordado hasta ahora de Carabineros: el uso arbitrario y desconocido de recursos, trato discriminatorio, desigualdad en la distribución territorial e inequidad del impacto de las consecuencias del delito. Los estudios actuales muestran que el costo social de los delitos en términos de carga sicológica, estigma y calidad de vida es significativamente mayor para los sectores más vulnerables (BCN, 2012). Una policía deficiente en aspectos técnicos y de comportamiento afecta más negativamente a esos sectores, en la medida que los segmentos acomodados pueden pagar por su propia seguridad. Además, los que sufren preeminentemente la discriminación policial son también los sectores menos favorecidos y en general los grupos marginados o subalternos (BCN, 2012; INDH, 2019; PNUD, 2017).

Elementos como la estrategia territorial de Carabineros son fundamentales en el diseño de políticas públicas policiales. Con la legislación actual ni el poder político ni la sociedad tienen acceso a datos de calidad para poder evaluarlas. Y cuando se logra algún avance en evaluación, Carabineros no logra ser obligado a cambiar de dirección (Winchester, 2007; Dammert, 2020a). La reforma propuesta permite avanzar hacia una mejor evaluación pues permitirá acceso a esos datos, habilitando un posible proceso de reforma sustancial de la gestión, formación y distribución policial, que puede tener importantes impactos en términos de justicia distributiva.

3. Viabilidad e implementación.

Es fundamental entender que una reforma policial como la que debemos hacer en Chile es esencialmente política en el sentido más primario del término: una disputa de poder. (Reiner, 2019). Disputa que en un orden democrático capitalista se da esencialmente en lo político a través de la deliberación democrática para instalar sentidos de realidad; y en lo económico a través del ejercicio de la competencia y el lobby para lograr una distribución de recursos beneficiosa (Habermas, 1999). En este sentido no se trata de una reforma técnica, ni tampoco de un mero cambio de marco institucional para lograr que una institución que está haciendo las cosas mal las comience a hacer mejor (Hirschman, 1970). Lo que está en disputa es el control del monopolio de la fuerza legítima del Estado, disputa que es política e histórica. En ese sentido, el cambio que se quiere generar en Carabineros es profundo e históricamente inédito, pues Carabineros durante toda su existencia ha tenido altos niveles de autonomía respecto del poder civil4.

3.1. Validación política Actores

Los principales actores institucionales directamente involucrados son Carabineros y el Ministerio del Interior. En términos de racionalidad institucional, lo esperable es que Carabineros quiera mantener la mayor autonomía y discrecionalidad de presupuesto posible, y el Ministerio del Interior quiera aumentar su poder, su planta y su presupuesto. Carabineros es una institución jerárquica, autónoma, cerrada sobre sí misma para protegerse entre sus miembros de todo lo externo que consideren como una amenaza. Internamente está dividida entre un estamento de Suboficiales y otro de Oficiales, que son los superiores jerárquicos. Interior es un Ministerio que tiene a su cargo Seguridad Pública y prevención del Delito, pero además Gobierno interior y la jefatura política del gabinete. Ello genera una tensión política interna en torno a las prioridades del gobierno respecto del ministerio, y también con la presión externa respecto de lo que se espera de él por parte de la ciudadanía en general y la opinión pública. El Presidente del país es el superior jerárquico de el Ministro del Interior y quien tiene la última responsabilidad política sobre Carabinero como Jefe de Estado.

Además, hay que considerar como actores institucionales relevantes al resto de los participantes del sistema penal. Una reforma a Carabineros debe pensar en los efectos posibles sobre la coordinación funcional con el resto del sistema judicial, lo que implica considerar como los cambios afectan o no la relación de Carabineros con la Policía de Investigaciones, el Ministerio Público, Gendarmería y Tribunales.

Los otros actores relevantes son los partidos políticos en el Congreso y la sociedad civil, principalmente centros de estudios. Para viabilizar una reforma a Carabineros es importante mantener un acuerdo de reforma transversal ante la opinión pública, lo que requiere relacionarse y conseguir el apoyo de estos actores. Dentro de los partidos hay personas específicas que se han especializado en temas de seguridad. Es destacable que sumando todos los participantes del Consejo de Reforma de Interior y de la Comisión de reforma del Senado, están prácticamente todos los actores relevantes.

En cuanto a los actores políticos partidarios, las propuestas más completas en general han estado vinculadas al Partido Por la Democracia (PPD), siendo Felipe Harboe, ex subsecretario del Interior, quien preside actualmente la Comisión de seguridad del Senado y convocó a la comisión de reforma. En la comisión de seguridad del Senado que firmó el informe de la comisión de reforma por la derecha está Renovación Nacional (RN) y Evópoli. En general la derecha ha tenido un discurso más punitivo en temas de seguridad. RN cuenta con la bancada más grande y la mayor cantidad de personeros de derecha con agendas de seguridad concretas, como el diputado Gonzalo Fuenzalida y el Senador Kenneth Pugh. La UDI ha tenido un discurso punitivo más marcado, pero no tienen representantes que se preocupan especialmente del área excepto Víctor Pérez, ex Senador y recientemente Ministro del Interior, que ha participado de algunas instancias pero sin propuestas muy desarrolladas que se le conozcan.

Con respecto a los centros de estudio, los más importantes en temas de seguridad están vinculados a partidos de la centroizquierda. Chile 21 está presidido por Eduardo Vergara, quien fue jefe de la División de Seguridad Pública durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet. Él participa de un círculo de discusión académica y de políticas en que también se encuentran Lucía Dammert y Mario Duce, quienes participan del centro de estudios Espacio Público, y son académicas de la USACH y la UDP respectivamente. Este grupo de discusión ha generado diversas investigaciones Fondecyt, papers, documentos de difusión y ciclos de charlas en temas de seguridad, orden público, reforma policial, seguridad privada y militarización. Los actores cuentan con vinculaciones y experiencia laboral tanto en centros académicos importante en temas de seguridad, como funcionarios de gobierno en el área.

Por la derecha si bien Libertad y Desarrollo en algún momento realizó encuestas de percepción del delito y el CEP también incluye preguntas del tema en su encuesta general, ningún centro de estudios tiene propuestas relevantes en temas de seguridad. En la Comisión del Senado, participa Ruggerio Cozzi del Instituto Libertad, que ha publicado algunos informes, pero el Instituto está tan íntimamente ligado a RN que en la práctica es un representante del partido. Finalmente un actor importante de la sociedad civil y con larga trayectoria en temas de seguridad y policía es la fundación Paz Ciudadana. No está fuertemente vinculada a ningún sector político y cuenta con un directorio políticamente transversal, aunque fue creada por la familia Edwards. Con los años se ha instalado como un interlocutor validado y reconocido públicamente en temas de seguridad ciudadana. Han generado una base de datos calidad con una encuesta de victimización de y también evaluaciones de programas de Carabineros, los que en general han evaluado negativamente.

Estrategia legislativa

El PDL sobre el que este trabajo propone hacer indicaciones está basado en propuestas generadas por una comisión transversal de Seguridad Pública convocada por el ejecutivo, que funcionó durante el 2018 y emitió un informe con los acuerdos (Gobierno de Chile, 2018). Ese documento aborda diversas propuestas en Seguridad y prevención del delito, entre las que se encuentran la creación de los planes estratégicos de seis años y el plan de gestión anual. En términos de control civil el contenido del acuerdo fue considerado insuficiente por algunos participantes y no se ingresó una ley que contuviera los planes de desarrollo. Con la crisis social de fines de 2019 el gobierno se reactivó en el tema, e ingresa el PDL de modernización conteniendo algunos de los aspectos del acuerdo de 2018 e incluyendo los nuevos planes estratégicos. En paralelo, Interior convocó al Consejo de Reforma de Carabineros; y el Senado a la Comisión de reforma, que emiten sus informes con propuestas, ahora sí de reforma integral, durante el primer trimestre de 2020.

El PDL fue ingresado por el ejecutivo en este contexto y ya sorteó el primer trámite constitucional con votos de la oposición y del oficialismo, con la participación continua en las discusiones de comisión del jefe de asesores del Ministerio del Interior, por lo que se puede considerar un piso mínimo ya validado desde el que avanzar las reformas a Carabineros. En el PDL se establece la necesidad de que haya una planificación de mediano plazo de los objetivos estratégicos de las policías, en que se justifique ante la autoridad civil el uso de recursos y la distribución de personal. También avanzar en establecer mayores estándares de probidad y transparencia. Hay acuerdo de diversos actores políticos en reducir la autonomía discrecional de Carabineros y racionalizar el uso de recursos, considerando para ello la opinión de distintos poderes del Estado.

Sin embargo, no da el paso cualitativo que constituye la propuesta de política pública de este informe, que es trasladar la responsabilidad de elaboración de políticas públicas policiales de Carabineros a Interior, con las consecuentes obligaciones de proveer información asociado a ello. El instrumento propuesto para lograr ese cambio es la introducción de indicaciones al PDL actualmente en tramitación que mantenga el articulado referente a los planes estratégicos y de gestión, pero que le otorgue la responsabilidad de su elaboración a Interior y no a Carabineros. Esto permite evitar la introducción de un nuevo proyecto y aprovechar el foco ya existente en la discusión inmediata del PDL en trámite. Además, se alinea con las dos comisiones del Senado y del Ejecutivo, que recomiendan avanzar en una lógica incremental y cuidadosa.

El Senado ya terminó la tramitación, con algunas indicaciones con respecto a la ley original que fortalecen la subordinación a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Lo anterior permite suponer que se podría intentar ir un paso más allá, pero de una forma que no es tan vistosa y evita que se enciendan las alarmas de grupos interesados en entorpecer el avance de una agenda de mayor control de Carabineros, principalmente la propia institución y sectores de derecha con discursos punitivos en lo penal. Es importante intentar no generar estas preocupaciones pues las modificaciones serían a la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros y de Interior, que requieren un quórum calificado de cuatro séptimos en ambas cámaras para ser aprobadas.

Lo anterior hace necesario mantener los acuerdos alcanzados en general ahora en los proyectos específicos. Existe consenso en torno a la necesidad de cambiar el carácter de militar de Carabineros consagrado en la LOC. Esto es un elemento simbólico central para avanzar hacia un cambio de cultura en el funcionamiento de Carabineros. Sin embargo, el cambiar el carácter de militar a civil, o no mencionar nada, se puede usar como una ficha de negociación entre los distintos actores. Sobre todo si es necesario para lograr que los grupos que quieran mantener el estatus quo de Carabineros aprueben pasar el cambio legal que genera el efecto estructural más inmediato pero menos vistoso: transferir la planificación estratégica y política desde la policía a la autoridad civil. En la etapa de tramitación hay que evitar la sensación de que se está actuando en contra de Carabineros, por lo que es muy importante contar con la participación de la mayor cantidad de actores sociales, sobre todo aquellos a los que podrían acudir para pedirles apoyo en caso de sentirse amenazados. Hay que hacer los mayores esfuerzos por no polarizar políticamente la reforma, pues podría fortalecer una posición defensiva por parte de Carabineros y tensionar a algunos actores que sean parte del acuerdo transversal, pero tengan sensibilidad a la opinión de sectores que se opongan al cambio.

3.2 Implementación y monitoreo Carabineros y la implementación

Carabineros es una institución de por sí muy difícil de reformar, por su historia de funcionamiento autónomo y alta discrecionalidad de gasto y operaciones. Después del regreso de la democracia se necesitaron 20 años para lograr un cambio, que consistió finalmente en el traspaso de dependencia ministerial al ministerio político. Dicho cambio es bastante importante legal y simbólicamente, pero no generó ningún cambio sustantivo en lo que este informe considera lo más importante, a saber la separación de funciones: que el poder civil diseñe las políticas, y Carabineros las ejecute.

Una vez aprobada la reforma propuesta, el Alto Mando no necesariamente va a cooperar y probablemente se mantendrá una lógica de desconfianza y ocultamientos de información. Una cosa es cambiar la ley y otra cambiar la cultura de funcionamiento de años de autonomía e independencia. Sin embargo, no se generaría un vacío de poder y planificación. Mientras estos cambios legales no sean efectivos, Carabineros seguirá funcionando por inercia y con autonomía como lo ha hecho por años, usando la información que tienen de la misma forma que hacen hoy.

Para poder abordar mejor la relación con Carabineros en una eventual reforma, hay que abrirla. Se debe analizar estructuralmente en su complejidad, identificando cuáles son los estamentos internos, cómo se practican sus divisiones y cuáles son los intereses y culturas específicas de cada grupo. Lo más lógico es trazar en detalle cómo es la vinculación entre oficiales y suboficiales, pero también analizar aspectos territoriales, entendiendo, por ejemplo, cómo es la cadena de vinculación entre el General Director y el retén de Puerto Williams. Esta información es difícil de obtener hoy por terceros, pues para acceder a ella hay que atravesar la cadena de mando institucional. Al ser disciplinados, jerárquicos y defensivos, es muy difícil que un externo pueda acceder a información fidedigna del funcionamiento interno de Carabinero5. Por ello, para viabilizar la implementación de la reforma es fundamental contar con la participación activa de las personas que hoy están involucradas directamente en el trato con las policías dentro del Ministerio y la Subsecretaría de Interior. El punto de partida de cualquier reforma que implique mayor control civil, es con las personas que hoy día están más cerca del ejercicio de esa relación.

Los altos mandos son los responsables en la cadena de mando y por su cargo tendrán más relación con el poder civil. Las pérdidas de poder en los primeros pasos de una reforma que aumente el control, estarán concentradas en este grupo, que actualmente realiza la planificación estratégica. Los escalafones bajos serán relativamente indiferentes al control ejercido sobre sus superiores, pero si serán hostiles a reformas que impliquen mas responsabilidad por sus actos y exposición a revisión de ellos por entes externos. Por ello creemos que probablemente la mejor estrategia sea ofrecerle beneficios materiales y simbólicos claros e identificables a la mayoría de los Carabineros, para que sea más probable que acepten mayor supervisión y responsabilidad por sus actos en terreno una vez que la reforma avance.

Las fuerzas de Carabineros no son ajenas a tener diferencias similares a las que tiene el resto de la población. Las relaciones de desigualdad en términos de clase, origen social y educación, articulan la relación entre oficiales y suboficiales. Las desigualdades de género son marcadas en la dispar composición de la institución y en la dramáticamente baja presencia de mujeres en el alto mando. La autoridad civil que intente reformar Carabineros debe considerar estos conflictos como un posible problema, pero también aprovecharlos en la medida que sirva a realizar las negociaciones y romper la defensa gremial. Para llevar esto a la práctica, es necesario identificar cuáles son los distintos grupos, cómo se componen sociológicamente y cuáles son sus características biográficas. Con ello se puede hacer una cartografía de los conflictos internos, qué sectores hay, qué quieren o les gustaría tener y en base a eso realizar mesas de negociación en que todos pierdan y ganen elementos. Por ejemplo, a cambio de acceder a liberar información, abstenerse del diseño de políticas y permitir sumarios externos, se puede ofrecer subir sueldos a los escalafones bajos y medios. También para aceptar cambios estructurales en la carrera y la formación, se le puede ofrecer a los suboficiales respetar la antigüedad en un nuevo escalafón, igualándolo con los oficiales. O si no cumplen con calificaciones técnicas, ofrecerles retiros mayores a los que eventualmente tendrían. La negociación con los suboficiales debe darse en una lógica de negociación sindical, negociando colectivamente los contratos del personal policial, acordando la creación de cláusulas de investigación externa y posibilidad de destitución, junto con mejores remuneraciones, beneficios y mayores oportunidades de desarrollo profesional. (McKesson, 2016)

La experiencia internacional muestra que las reformas integrales a las policías son difíciles de implementar, como lo es también generar cambios reales en su funcionamiento. Para ello, es importante, además de sumar a todos los actores involucrados con un compromiso político fuerte e incluir la opinión de las policías, tener clara la hoja de ruta y dividir la reforma integral en pasos secuenciales y cada uno pensado en implementar concentradamente en pocos cuerpos legales modificaciones que permitan avanzar gradualmente en la reforma. La propuesta que hago de control civil apunta a esa lógica, ser la primera pieza de un largo camino que requiere mucho esfuerzo y tiene muchos escollos, pero es fundamental en habilitar las facultades necesarias para acceder a la información necesaria, y controlar la formación de la política pública policial. El nuevo ministerio puede ser deseable, pero en este trabajo nos centraremos en recomendar el avance de reformas más pequeñas que permitan un mayor control, sin la necesidad de cambiar la dependencia ministerial de la policía. Finalmente, destacar que para poder avanzar realmente y con sentido de urgencia es necesario el compromiso y la voluntad presidencial. En general esta se necesita para realiza reformas complejas, como fue el caso del AUGE o la gratuidad universitaria. En el caso de la policía uniformada, además es una institución con una arraigada cultura de autonomía y profundamente jerárquica. La figura presidencial es la que carga con la máxima autoridad y superioridad simbólica. Carabineros deben poder convencerse de que, finalmente, están obedeciendo la cadena de mando.

Monitoreo

En las conclusiones de las dos comisiones de Reforma se considera que el proceso de cambio debe considerar la creación de dos instituciones: un Consejo asesor de Interior que supervise y acompañe el avance de la reforma; y una unidad coordinadora dentro del Ministerio. Estas dos instituciones son deseables, sin prejuicio de lo cual recomiendo que la prioritaria es consolidar el Consejo de Acompañamiento a la reforma, pues es la que irroga menor gasto fiscal y le puede dar mayor cobertura política a la reforma. La posibilidad de la secretaría ejecutiva puede crearse usando personal de planta de la Digempol y asesores del Ministerio, lo que de todas formas es una reasignación de personal que tiene un costo de oportunidad. La recomendación es fusionar la comisión de Reforma del Senado con el Consejo de Reforma a Carabineros del ejecutivo, incluyendo los congresistas, y que funcione como un único ente que asesore directamente al Ministro y al Subsecretario y tenga como mandato vigilar el avance de la reforma. Su primera labor sería ayudar a operativizar los cambios propuestos en este informe, pero después lo lógico es que continúe avanzando en empujar la reforma integral.

Considerando la composición actual de la comisión y el consejo, es importante destacar que faltan algunos actores clave para pensar en la viabilidad de la reforma. En primer lugar, faltan representantes de los distintos poderes del sistema penal, tanto en funciones como retirados. Es decir, personas que sean o hayan sido Fiscales, funcionarios PDI, Gendarmes, y Jueces. En segundo lugar, es preocupante que de la UDI solo se encuentra Cristóbal Lira en el consejo, que tuvo cargos en el Ministerio del Interior y hoy es alcalde de Lo Barnechea. Sería deseable sumar a más personas de la derecha conservadora y externos al gobierno, para ampliar la cobertura política de la reforma.

Finalmente, como problema general a considerar para la implementación, monitoreo y evaluación posterior, está el problema del capital humano, que se necesita para todo el proceso de la política pública. No sólo la planta de las divisiones actuales dedicadas al área en interior hoy no son suficientes, también a nivel general hay una escasa cantidad de profesionales expertos en estos temas. Una nueva institucionalidad o mecanismo para vincularse o supervisar a las policías, debe considerar además de un crecimiento de la planta actual, un eventual plan de reclutamiento y de promoción de la formación en el ámbito de la seguridad y la criminología, para poder llenar esos puestos.

3.3 Evaluación posterior

La política pública propuesta tiene como objetivo trasladar la responsabilidad de elaborar políticas policiales desde Carabineros al Ministerio del Interior. El instrumento es que el poder civil se haga cargo del diseño de los nuevos planes estratégicos que crea el PDL de Modernización. Se espera que el cambio permita al poder civil acceder con altos niveles de detalle a los datos cuantitativos en bruto, los procedimientos y criterios reales usados en la gestión y operación; e información cualitativa de las prácticas institucionales. Con este material desagregado el ejecutivo debe elaborar políticas públicas policiales, sin que el procesamiento de la información sea controlado por Carabineros.

Teniendo en cuenta estos objetivos, para analizar posteriormente la efectividad de la política propuesta se debe hacer una análisis organizacional por categorías que identifiquen si se cumplen los objetivos, y en qué grado (Cheoul, 2019):

1. Si el ejecutivo tiene acceso efectivo a la información relevante o no, a cuánta y de qué calidad.

2. Si el ejecutivo puede o no procesar esa información y elaborar políticas a partir de ella, sea con la capacidad instalada o con un aumento del capital humano institucional.

Estos elementos deben ser monitoreados por el Consejo de Reforma a Carabineros. Dado que lo esperable es que de esta reforma se generen más cambios subsiguientes que apunten a la reforma integral, el mismo consejo estará en condiciones de evaluar las políticas que se vayan implementando secuencialmente.

Sobre la posibilidad de evaluar la calidad de los planes estratégicos, políticas públicas policiales o una reforma integral, algunos comentarios. Es muy probable que en sus primeras versiones o intentos dicha planificación sea insuficiente o de baja calidad, sin que ello signifique evaluar mal la política, pues se puede deber a que el proceso de cambio cultural en el funcionamiento de ambas instituciones es lento. En términos generales cualquier política vinculada al sistema penal es difícil de evaluar, pues no está claro cómo definir los resultados finales deseables ni aislarlos de otras tendencias en la sociedad. Las policías, a diferencia de otros programas o instituciones, no pueden ser sustituidas por lo que en una evaluación global e integral, no se puede decidir su cierre o reemplazo. Los indicadores de desempeño en las policías además pueden generar incentivos perversos, entonces no es deseable valorar las acciones en sí mismas (por ejemplo ,cantidad de detenciones). Por ello, si se quiere evaluar la calidad general de la institución, es recomendable usar indicadores globales de delincuencia y crimen, siendo deseable que una política policial disminuya esas tasas. Esto hace aflorar otro problema: la relación entre los objetivos y los indicadores en sí. El objetivo de una reforma integral a Carabineros es finalmente aumentar la legitimidad de la institución. Eso aumenta también la confianza de las comunidades en las policías, y ello, a la vez, aumenta las tasas de denuncia, que son inhibidas por la desconfianza. La relación entre delincuencia real, tasa de victimización, tasa de denuncias, índice de aprobación de la policía, etc, es compleja y dependen de los contextos, la forma en que se registran esos indicadores y los incentivos institucionales que existan tanto para los ciudadanos como para las policías (Worden 2017).

4. Recomendaciones finales

Impulsar PDL de Modernización

En caso de que se apruebe el PDL sin las modificaciones sugeridas, de todas formas los nuevos planes estratégicos deben ser considerados como un primer paso hacia un control civil de la política pública policial. Este instrumento ha sido discutido por los actores políticos importantes desde hace ya algunos años, lo que se condensó en un proyecto de Ley y debe seguir siendo impulsado para que vea la luz. Si la promoción de las indicaciones propuestas en este informe generaran alguna polémica o problema con la tramitación del PDL, deben ser descartados en pos de aprobar lo ya presentado. A pesar de sus limitaciones, son un buen instrumento porque obligan a Carabineros a transparentar y justificar recursos ante la autoridad. Una vez que empiecen a entregarse, el ejecutivo podrá inquirir sobre aspectos que le generen dudas, y eso se puede usar para iniciar un proceso de acceso a mayor información por lo menos de forma preliminar.

Oportunidad política

La ventana de oportunidad abierta por el estallido social de 2019 permitió sentar en la mesa de las comisiones a actores diversos, algunos de los cuáles antes se habían opuesto a una Reforma Integral y terminaron aceptando que era necesario y urgente avanzar en ella. Esta transversalidad y sentido de urgencia son condiciones necesarias para lograr un cambio real en una institución muy difícil de reformar, donde las asimetrías de información son enormes, tienen el poder fáctico de las armas y la llave del orden público. Sin embargo la institución de Carabineros ha demostrado una sorprendente resilencia en términos de aprobación popular. Si bien acá argumentamos que sufre una caída fuerte de legitimidad, esto es a niveles de al rededor de 25-35% de aprobación. Instituciones políticas como el Congreso bordean el 5%, y los gobiernos, que ejercerían un eventual mayor control civil, varias veces en la última década han estado por debajo del 30% de aprobación. No hay que confiarse, la ventana de mayor disposición al cambio de la institución y la generación de un acuerdo transversal en torno a una reforma integral no es tan grande ni tan estable, se puede cerrar rápidamente. Que finalmente se terminen concretando cambios, depende de la voluntad y urgencia política que le pongan a esto las autoridades competentes y jerárquicamente vinculadas a Carabineros, que son el Subsecretario, el Ministro del Interior y el Presidente.

REFERENCIAS

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Por Juan I. Piquer, licenciado en historia y magister en políticas públicas. El contenido de este informe fue originalmente elaborado para optar al grado de Magíster en Políticas Públicas de la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica de Chile. El trabajo fue guiado y corregido por los profesores Susana Claro, Osvaldo Larrañaga y Juan Pablo Luna. Mis agradecimientos a ellos y a todo el equipo de la EG.

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